1. 背景情况

   藏羚(Pantholops hodgsoni)和猎隼(Falco clerrug)分别是我国一、二级重点保护野生动物，并被列为《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录I、II。其中，藏羚羊主要分布于我国的西藏、青海、新疆等省区交界的可可西里一带，分布面积为80余万平方公里，90年代初数量在12万只以上（西藏林业厅、青海林业厅,1997）；猎隼在全国大部分地区都有分布，但主要集中在西北地区，数量上未有详细报道，但属于常见种。

   自九十年代初以来，一些不法分子进入藏羚羊和猎隼分布区，大肆猎杀藏羚羊、捕捉猎隼，并贩卖走私出境，使这些动物资源在短短的几年内遭到严重破坏。这种情况从各有关省区查获的案件情况可见一斑：从1992年至1997年青海省共组织查处非法猎杀藏羚羊的重、特大案件59起，收缴藏羚羊皮8,235张、枪支120支、查扣大小车辆99部、抓获犯罪嫌疑人247人；西藏陆续查处多起猎杀和走私藏羚羊案，查获折合藏羚羊9,034只；新疆仅在阿尔金山保护区内就先后查获相当于猎杀9,866只藏羚羊的案件，上述总计相当于猎杀藏羚羊2,5135只。猎隼的大肆捕捉主要是巴基斯坦人所为，自1990年以来，巴人以旅游、经商等名义从新疆红其拉普口岸进入新疆和甘肃的部分地区捕隼；1993年滥捕活动扩大至全疆和甘肃的大部分地区；1994年起更扩大到青海、宁夏的开放和非开放地区；95年出现向内地省、区发展的苗头。据不完全统计，1992－1995年，新疆、甘肃、青海有关部门共查获非法捕隼的巴人3,000多人次，收缴猎隼1,000余只；从1993年至1996年底，仅北京机场海关就查获猎隼305只。上述仅是被查获到的案件的情况材料，只占很小的一部分，估计实际发生的猎杀、猎捕和走私的情况要严重得多。最近几年西北地区藏羚羊、猎隼的数量急剧下降，照此下去，该地区的藏羚羊、猎隼以及其他野生动物资源将有灭绝的危险，带来的问题将是很严重的。猎隼资源遭到严重破坏，影响当地生态平衡，引发鼠害泛滥，当地牧民生活和经济因此受到很大影响；同时，外国人在上述地区进行诈骗、偷盗、伪造国家机关印章、吸食毒品、调戏妇女等违法犯罪活动，并以暴力对抗我执法人员，严重扰乱了当地的生产和生活秩序。其中，藏羚羊问题已经成为国际关注的问题，1994年《公约》秘书处专门派员向我了解情况，并在此后来专电继续查询，《公约》第10次缔约国大会上还专门讨论包含此问题的文件（COP10－违约报告）。

   2. 藏羚羊和猎隼资源遭破坏的原因
   经济利益驱动。对于藏羚羊，最初是非法涌入的淘金人猎杀藏羚羊吃肉，但由于藏羚羊绒制品在国际市场上走俏，藏羚羊绒走私的高额利润驱动（每公斤藏羚羊绒折合人民币1.5万元以上），一部分人则专门从事猎杀藏羚羊、倒卖藏羚羊皮等活动。猎杀所获藏羚羊皮，经中间商倒卖运到拉萨附近，在此加工成藏羚羊绒半成品，然后藏到一些棉衣、棉被或羽绒服中，通过西藏的樟木口岸、普兰口岸或其他途径走私到尼泊尔或印度，在尼泊尔或印度重新加工成围巾等成品后，走私到欧美的黑市出售。《公约》秘书处报道（违法案件概述,1997），在法国商店出售大量藏羚羊绒披肩，价格在8,000至30,000美元不等，相应的售卖还在英国、比利时、意大利、捷克以及美国、墨西哥、加拿大、澳大利亚等国出现。据国际有关保护野生动物的组织估计，目前欧美市场所有藏羚羊产品，其羊绒最终来源基本上来自我国，并取得了丰厚的利润，这就使得盗猎藏羚羊的现象日趋严重；对于猎隼，是以巴基斯坦人为主的外籍人员进入西北地区，四处捕捉和收购，然后直接从当地口岸出境或转道北京等地出境，再转运到中东国家售卖，猎隼在中东一些国家是王宫贵族的宠物，身份的象征。1991年在青海、甘肃境内1只猎隼收购价为4,000元, 1992年为8,000元，1994年至1995年要涨到2万元，在境外1只经过驯化、体型高大的猎隼价格高达2至3万美元，最高的还有达到10万美元一只。为牟取暴利，铤而走险的是大有人在。可以说，国外消费市场的需求是目前藏羚羊、猎隼资源遭破坏的主要原因。(2)当地干部、群众法制观念不强，保护国家珍稀动物的观念薄弱。有的还为非法捕猎活动提供便利条件，甚至内外勾结，参与走私活动。(3)警力不足，办案经费缺乏、设备落后，给查案工作带来难度。据反映，我西北地区公安警力和护林、执法人员严重不足，个别捕隼、偷猎藏羚的重点县、市仅有1-3名兼管干警，有的护林、执法人员须巡护上千平方公里的林区，工作只是应付。有的从甲地赶出，又流窜到乙地，驱而不散。加之犯罪分子作案越来越诡秘，成团伙有组织进行,打击难度相当大。(4)对外籍人员作案的处理还涉及外交关系问题，有些外籍人员还利用这个因素。被抓获的巴基斯坦人身无分文，许多还把护照隐藏他处，使我无法依法处罚。(5)经费上难于保障。

   3. 基本对策建议
   捕捉猎隼和猎杀藏羚羊及相应的走私活动如持续下去，其后患无穷，势必对我资源和生态系统平衡造成进一步的破坏，给有关地区经济发展带来不可估量的损失，并危及我边疆及少数民族聚居区的安全和社会稳定。我国藏羚羊、猎隼资源遭受严重破坏，根本原因是其他国家消费羚羊制品、利用猎隼而造成的，这正同象牙和犀角的问题相反。黑市售卖藏羚羊制品、猎隼不停止，相关国家不采取禁止措施，还会导致走私活动的继续发生。打击藏羚羊、猎隼的偷猎和走私问题，需要国内加强保护管理和社会综合治理，同时也需要国际共同行动。

   (1)针对国内保护管理，应着重采取下列措施:
   A.结合社会综合治理，采取集中严打措施。针对藏羚羊、猎隼盗猎、走私活动涉及地域广、犯罪分子流动性大、团伙武装作案的实际情况，必须采取专项斗争，集中严打。在这个问题上，要作为社会治安综合治理的一部分来抓好，中央有关部委、有关省区联合行动，集中必要的人力、物力，集中时间，选择重点区域，在产区、中间渠道、加工地、口岸海关等各个环节同时开展查处活动，集中办理查处的大案要案。同时要做好宣传教育，及时配合宣传国家法规和《公约》规定，报道查案情况，教育群众，震慑违法分子。各省区还可以结合本地实际，组织进行本地区的严打行动。这种多层次的、大规模的严打行动应在今后一段时期内连续组织进行，使局势得以控制。
   B.加强日常保护管理工作。从西北地区目前管理情况看，保护和执法力量严重不足，有关省区应注意加强对有关机构和人员的配备，增加武器、交通和通讯设施，加强日常巡护和对发案的查处力度；相关口岸海关、运输等部门要切实负起责任来，加强查验，每年在主要季节里对入境检查和入境人员停留、住宿、旅行管理从严把关，及时掌握情况，最大限度地限制入境后的非法活动，防止资源流失。

   C.加强保护区建设。目前围绕产区已经在筹建如阿尔金山、可可西里、羌塘等自然保护区，应加快建设，完善管理，发挥保护功能。

   (2)针对国际上协调行动问题，有两方面工作:
   A.因藏羚羊和猎隼问题涉及国家多并有最终消费国，也有中间转运和加工国，问题比较复杂，必须通过《公约》秘书处进行协调和要求，同时通过外交途径与有关国家官方取得联系，敦促这些国家采取相应的查处行动，配合我国的保护工作。必要时，通过正式提出提案的形式，要求《公约》采取强制性措施，对消费国作出限制和制裁。

   B.开辟合法渠道合法出口藏羚羊和猎隼，适量满足消费国的需要，“堵邪道走正道”。目前，国际上对藏羚羊有开展国际狩猎的需求，中东国家也需要猎隼进行“鹰猎”，量不大，但价格较高。建议由国家野生动物主管部门根据资源实际情况，研究制定年利用藏羚羊和猎隼限额的建议，适当利用一部分资源，以合法的渠道出口。通过这种方式，一方面争取牵制消费国市场，减少非法走私；另一方面可获得相当数量的资金，对开展保护、研究以及组织打击非法走私活动提供重要的资金支持。其中，因藏羚羊属于《公约》附录I物种，其国际狩猎的限额申请需要预先向《公约》成员国大会提出，获批准后才能付诸实施。